Морозов И.Д. Соотношение правового статуса государственной корпорации с правовым статусом публично-правовой компании: общее и особенное. Правовой статус государственных корпораций дипломная Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и

Сергей Кузнецов. Правовой статус государственных корпораций // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №1 (93)

Сергей Кузнецов, доцент факультета финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и государственной службы (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье рассматриваются направления критики государственных корпораций, послужившие основанием включения соответствующего блока вопросов в документы по реформированию гражданского законодательства и принятию мер по сокращению числа государственных корпораций. Основными направлениями критики явились вопросы, связанные с правовой природой госкорпораций, индивидуальное регулирование посредством законов, отсутствие учредительных документов, недостаточность общего регулирования государственных корпораций; высокий риск коррупции, снижение экономической эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

Государственные корпорации подвергаются активной критике, хотя многим оппонентам этого явления не до конца ясна правовая природа и история его появления в законодательстве. В предлагаемом исследовании обобщаются исключительно правовые аспекты критики госкорпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для дальнейшего развития теории юридических лиц публичного права. Обзор построен в виде отражения заявленной критики по какому-либо вопросу и комментария к нему.

Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности.

Критики высказывают положение о том, что при создании госкорпораций их реальная правовая природа не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве. При этом организационно-правовые формы, предлагаемые Гражданским кодексом Российской Федерации, рассматриваются как догма. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

Каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов. В этом состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации в этом аспекте с органами государственной власти, которые, будучи юридическим лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных актов законодательства. В данном случае факт легализации госкорпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3].

Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» недостаточно для единообразного регулирования. В связи с этим не выработаны единые требования, и каждый новый закон о госкорпорации повторяет множество норм уже имеющихся законов.

Этот пункт следует признать вполне закономерным. Общий закон о публично-правовых лицах позволит урегулировать целый ряд правовых институтов, по поводу которых и возникают в основном споры между специалистами и политиками. Подобную точку зрения разделяют и другие специалисты. Например, В.И. Лафитский считает, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3]. О необходимости общего закона также пишет В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115]

Активы, переданные государством госкорпорации, перестают быть объектом госсобственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

Передача в собственность государственного имущества увеличивает риск коррупции.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168]. Анализ выявил целый ряд направлений, которые позволяют выводить активы госкорпорации из ее собственности. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии. (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2. С. 30], что существенно снижает эффективность данной формы собственности. Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации» [Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом» [Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15].

Рассмотрим конкретные примеры возможных коррупционных рисков.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования, что делает возможными так называемые «откаты».

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Следует отметить, что во многом этот тезис является гипотетическим: с принятием в 2010 году изменений к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» государственные корпорации были введены в сферу надзорных полномочий Счетной палаты.

Для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее учреждениям.

Это положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества госкорпораций относится как раз к особенностям его использования.

Не урегулирован вопрос использования имущества госкорпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.).

Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

При этом в законодательстве о госкорпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью госкорпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3. В этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций могут быть предусмотрены в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, которые могут быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2010 году в Федеральный закон «О Счетной палате», позволили сделать деятельность госкорпораций совершенно прозрачной для государства.

Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу.

Это положение свидетельствует, что природа публично-правовых юридических лиц уже не является абсолютной новеллой для научного сообщества России. Вместе с тем создание субъектов права, по своей правовой природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны.

Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Основной тезис этого пункта критики базируется на противоречиях деятельности госкорпораций. Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию» [Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2. С. 42–43.], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Однако следует подчеркнуть, что подобная логика основывается на коммерческой сущности государственной корпорации, между тем она совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее «родовым» признаком. Отсюда и все недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта.

Литература

Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3.

Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2.

Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2.

Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика, 2011. № 3.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. Журнал российского права. № 5, 2011.

Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм , 2012. № 2 (66) .

Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. № 3. 2011.

Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2.

Данная критика высказывалась до начала реформирования госкорпораций.

Д. М. СТРИХАНОВА

Московская государственная юридическая академия имени

О ПУБЛИЧНОМ СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

В настоящей работе анализируется правовая природа государственных корпораций в рамках новой организационно-правовой формы. Отмечена возможность существования юридических лиц публичного права, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и некоммерческих организаций , и возможность их появления в российском праве. Обозначены присущие им специфические признаки. Выявлено, что государственные корпорации являются разновидностью юридических лиц публичного права.

Создание государственных корпораций основано на ряде исключений из правил, характерных для юридических лиц, поэтому каждая из государственных корпораций является уникальной по своему правовому статусу. Это позволяет рассматривать государственные корпорации с точки зрения их правовой формы как новую организационно-правовую форму.

Так, государственная корпорация представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации, которая создается для выполнения общественно значимых, по существу государственных (публичных) функций. Учредителем любой государственной корпорации выступает государство, т. е. субъект, обладающий публичной властью и наделяющий частью своих полномочий создаваемую организацию. Следовательно, государственные корпорации наделены властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию, что является исключительной прерогативой государственных органов. Однако важно отметить отсутствие у них учредительных документов , функции которых выполняет закон. Таким образом, юридические лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и по разным правилам.

Публичность статуса государственных корпораций выражается также в том, что имущество, передаваемое Российской Федерацией в собственность государственной корпорации, используется только для целей, определенных законом, предусматривающим ее создание, а именно для социальных, управленческих и иных общественно полезных. Таким образом, государственная корпорация является качественно новой организационно-правовой формой, что обусловило появление новой формы собственности.

Принимая во внимание все вышесказанное, целесообразно говорить о существовании таких юридических лиц, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и некоммерческих организаций, т. е. о категории юридических лиц публичного права. Под данную категорию подпадают те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований или в публичных интересах, но не являются при этом органами государственной власти или местного самоуправления. Юридические лица публичного права создаются для достижения различных общественно значимых целей и могут наделяться властными полномочиями. Они должны обладать строго целевой правоспособностью.

Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских стран не знает категории «юридическое лицо публичного права». В правовой доктрине дискуссия о возможности появления в российском праве особой категории юридических лиц, а именно юридических лиц публичного характера, ведется относительно недавно. Основной целью создания и деятельности таких юридических лиц являются «общие дела», «общее благо», «общеполезная деятельность», для достижения которой они используют властные методы. Важно отметить, что российским законодательством предусматривается существование юридических лиц, выполняющих публичные функции. В качестве примеров таких юридических лиц можно привести: Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, воинские части Вооруженных Сил РФ.

Ученые придерживаются различных концепций юридического лица касательно его отраслевой принадлежности и поэтому определяют конструкцию юридического лица публичного права по-разному. Некоторые авторы, главным образом цивилисты, придерживаются отраслевой концепции юридического лица. Они отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию . Цивилисты упоминали о юридических лицах публичного права в основном при анализе иностранного законодательства. Так, указывал, что когда «буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права» . Такую же позицию отстаивал . Другие же авторы поддерживают идею о межотраслевой концепции юридического лица. Сторонники межотраслевой концепции юридического лица полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица .

Однако, изучая природу юридических лиц публичного права, можно обозначить присущие им общие специфические признаки, исходя их которых государственные корпорации являются разновидностью юридических лиц публичного права, а именно:

1. Юридическое лицо публичного права – публичное образование, назначение которого осуществлять не предпринимательскую деятельность , а решать задачи общественного, социального характера. Государственные корпорации создаются для достижения какой-либо общественно полезной цели, в том числе для выполнения управленческих функций.

2. Эти лица всегда связаны с публичной властью: они либо осуществляют ее, либо сотрудничают с ней, либо составляют источник такой власти. Юридические лица публичного права в определенной мере выполняют функции управленческого характера.

3. Юридические лица публичного права представляют собой группу юридических лиц, разнородных по организации и правовому положению, которых объединяет одна цель – они создаются для выполнения общественных функций. Следовательно, их организационно-правовые формы отличны от обычных юридических лиц. Государственные юридические лица публичного права создаются в организационно-правовой форме бюджетных учреждений или государственных корпораций.

4. Порядок их создания сильно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Так, государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных законов Российской Федерацией . Таким образом, они созданы в результате властных мер, а не на основе объединения членов, как традиционные корпорации. Также государственные корпорации не имеют учредительных документов, на них не распространяются правила о лицензировании отдельных видов деятельности .

5. Юридические лица публичного права могут иметь систему органов управления , похожую на систему органов обычной коммерческой организации . Однако подход к их формированию иной, так как здесь доминирует назначаемость, подчиненность, строгое разграничение компетенции. Государство принимает непосредственное участие в формировании высших органов управления государственных корпораций и назначении их единоличных исполнительных органов.

6. Указанные юридические лица, как правило, наделяются имуществом и могут финансироваться из бюджета. Все государственные корпорации имеют имущество на праве собственности, которое необходимо им для осуществления ими профессиональной деятельности . Такое право им предоставлено федеральными законами об их создании. Некоторые из них могут получать бюджетные средства, но в разовом порядке, а не на основе постоянного финансирования.

7. Ответственность таких юридических лиц чаще всего имеет публичный характер. Законодательство не устанавливает специальных форм публично-правовой ответственности государственных корпораций. Однако такая ответственность и не устанавливается в отношении федеральных министерств, федеральных служб и агентств, которые являются публично-правовыми образованиями. Вместе с тем, законодательство устанавливает вместо специальной ответственности таких лиц персональную ответственность, например, министра за выполнение возложенных на него полномочий. На практике министр, не оправдавший доверия, освобождается Президентом РФ от занимаемой должности. Аналогичным образом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпораций.

Таким образом, государственные корпорации – это разновидность юридических лиц публичного права наряду с органами исполнительной власти (министерствами, федеральными службами и агентствами). В связи с этим необходимо понять причины отказа государства от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица, и необходимость создания государственных корпораций. До недавнего времени государство создавало юридические лица в формах бюджетного учреждения или государственного (муниципального) унитарного предприятия . Однако бюджетное учреждение и государственное унитарное предприятие не в состоянии оперативно решать проблемы, возникающие при осуществлении их деятельности, так как их полномочия по распоряжению имуществом сильно ограничены. Так, государственное имущество в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ закрепляется за учреждением на праве оперативного ведения . Согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров), бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров) .

Права государственного унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения имуществом также сильно ограничены Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» . Государственное унитарное предприятие вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом. Сделки, совершенные государственным унитарным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Оно не вправе без согласия собственника продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставное (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом. В связи с вышеуказанными причинами рассматриваемые организационно-правовые формы юридических лиц оказались менее эффективными для государства как для цели его участия в гражданском обороте, так и для решения управленческих задач, и постепенно вытиснились государственными корпорациями.

В 2007 году были созданы 6 крупных государственных корпораций, которые должны решать поставленные перед ними задачи гораздо быстрее по сравнению с иными государственными юридическими лицами, деятельность которых осложнена разнообразными запретами. Однако, в соответствии с посланием президента РФ Федеральному Собранию 2009 года, государственная корпорация рассматривается как бесперспективная форма. Исходя из этого корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны быть ликвидированы по завершении их деятельности, а те, которые работают в коммерческой среде, должны быть преобразованы в акционерные общества . Тем не менее, важно пересмотреть не только законодательство о государственных корпорациях, но и законодательство о государственных юридических лицах с целью детализации условий и принципов их деятельности и избежания пробелов в законодательстве.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. , Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. № 1.

2. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.

3. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. Избранные труды. М.: Статут, 1997.

4. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

5. Гражданский Кодекс Российской Федерации: часть первая от 01.01.2001 г. // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

6. Бюджетный Кодекс РФ в ред. от 01.01.2001. // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

7. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»// Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4746.

УДК 342.951 ББК 67.401.01

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОМПАНИЙ

ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА ЛАХТИНА,

старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,

кандидат юридических наук E-mail: [email protected]

Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс

Рецензент: кандидат юридических наук Г.Н. Василенко

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Дается характеристика правового положения государственных корпораций и государственных компаний. Рассматриваются критерии отграничения публично-правовых компаний от других некоммерческих организаций, а также от коммерческих организаций, учрежденных государством. Предлагается в качестве дополнительных критериев для классификации использовать особенности их административного правового статуса.

Ключевые слова: государственная корпорация, государственная компания, публично-правовые компании, публичные функции, публичное юридическое лицо.

Abstract. The article describes the legal status of state corporations and state-owned companies. The criteria for distinguishing public-law companies from other non-profit organizations, as well as commercial organizations established by the state. Available as an additional criteria for the classification of the interactive features of their administrative legal status.

Keywords: state corporation, state-owned company, public-law companies, public function, a public entity.

История создания государственных корпораций отсылает нас к 2001 году, когда была создана первая из них - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В 2003 году правопреемницей АРКО стала Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»1. В 2007 году были образованы: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»2, Государственная корпорация «Ростех»3, Государственная корпорация «Банк развития и внешне экономической деятельности (Внешэкономбанк)»4, Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства5, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, прекратившая свое существование в связи с ликвидацией в 2015 году6, а также впоследствии преобразованная в акционер-

ное общество Российская корпорация нанотехноло-гий7. В 2015 году Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ8 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» создана Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (Госкорпорация «Роскосмос»).

Также в 2009 году была создана первая и, в настоящее время, единственная государственная компания «Российские автомобильные дороги»9.

Их появление очевидно обусловлено происходящими в государстве экономическими процессами, где государство стремится рационально использовать свое имущество, обеспечить эффективное управление им, а также достичь определенных социально-значимых целей, передав управление этим имуществом, а также делегировав отдельные публичные функции специально созданным

для реализации поставленных задач организациям.

При этом правовое положение таких организаций в хозяйственном обороте, возможности распоряжения имуществом (внесенным в уставный капитал либо переданным в управление) в сочетании с некоторыми публичными функциями этих организаций не умещаются в рамки тех организационно-правовых форм юридического лица, которые были приняты в отечественной цивилистической доктрине и гражданском законодательстве до появления подобных организаций. Социально-экономические и политические реалии опередили доктрину и потребовали создания субъектов со специфической организационно-правовой формой, отвечающей потребностям государства и не нашедшей отражения в действующем на тот момент времени законодательстве.

Нынешняя градация искусственных субъектов права, каковым являются юридические лица, ориентирована на различные варианты управления имуществом и осуществления экономической деятельности. Но только участием в экономических отношениях деятельность этих субъектов не исчерпывается. Являясь, с одной стороны, хозяйствующими субъектами, они могут выполнять публично-значимые функции. Берут на себя, например, бремя обеспечения населения водой, даже если эта деятельность априори является убыточной, участвуют в образовательной деятельности, воспитании детей, оказании медицинских услуг. Для этих целей, как правило, создаются унитарные предприятия либо учреждения.

Более того, некоторые такие субъекты берут на себя частичное выполнение государственных функций. Так, в частности, в течение всего периода своего существования, за исключением последнего, управление атомной энергетикой осуществлялось государством. В настоящее же время данная функция осуществляется государственной корпорацией «Росатом», которая, являясь экономическим субъектом, берет на себя часть функций государства в этой сфере.

Таких организаций становится все больше. Создаются они на основании федерального закона, чем подчеркивается их уникальность и исключительность.

Отдельно остановимся на юридической конструкции под названием «государственная компания». Чем обусловлена необходимость учреждения государством еще одной организационно-правовой формы, если есть государственные корпорации, акционерные общества со 100% участием государства? Необходимо обоснование ее существования. Статья 7.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях»10 характеризует государственную компанию как созданную для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Но действительно ли это сущностные отличия государственной компании от, например, государственной корпорации?

Государственная корпорация в завуалированной форме реализует ту систему управления имуществом, которая принята в системе общего права и называется «траст», то есть отношения доверительной собственности, которые, как принято утверждать, чужды романо-германской правовой семье.

По мнению автора, более удобной формой реализации государством функции по управлению имуществом является создание АО со 100% участием государства. Но акционерное общество - коммерческая организация и, вне зависимости от того, кто владеет его акциями, законодательная ориентированность ее на извлечение прибыли, как основной цели деятельности любой коммерческой организации, может войти в конфликт с необходимостью выполнять публично-значимые функции.

Возможно, в этом состоит суть поиска законодателем новых организационно-правовых форм юридического лица, отвечающих потребностям государства. При этом имеет смысл более детально разобраться с целями деятельности, правовыми последствиями, экономической целесообразностью создания этих лиц.

При градации юридических лиц нельзя опираться только на правовой режим собственности (имущества), есть и других формы участия этих субъектов в правоотношениях. Но у данных субъектов могут иметься другие цели и задачи, не связанные с использованием государственного имущества

в целях извлечения прибыли. В последнее время в градацию юридических лиц начало вмешиваться и бюджетное законодательство: появились так называемые «бюджетные», «казенные» и «автономные» учреждения.

Таким образом, монополия гражданского законодательства в области теории юридического лица постепенно начинает размываться. Оправданно ли это с точки зрения правовой науки? Возникает вопрос, почему бюджетное, а не административное право вырабатывает критерии для классификации отдельных видов юридических лиц? С позиций административного права такими критериями могут стать цели деятельности организаций.

Подводя итоги, обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, а часть госкорпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование (подразд. 1 разд. IV)11.

Даже если государство откажется впоследствии от таких форм юридического лица как госкорпорация и госкомпания, переведя их в организационно-правовую форму акционерного общества, останется нерешенной проблема правового положения таких субъектов как Центральный банк, государственные внебюджетные фонды и иные фонды, учрежденные государством (Фонд содействия развитию жилищного строительства «Фонд «РЖС»12; Российский научный фонд) и прочие организации, выполняющие публичные функции и не подпадающие под традиционную гражданско-правовую конструкцию юридического лица.

Таким образом, остро встает вопрос о необходимости дальнейшей разработки правовой доктрины юридического лица публичного права и последующей легитимации данного института.

Литература

1. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.

2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

3. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.

4. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.

7. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.

9. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

10. Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О содействии развитию жилищного строительства» // «Собрание законодательства РФ» 28.07.2008, № 30 (ч. 2), ст. 3617.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

11. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

1. Federal"nyj zakon ot 23.12.2003 № 177-FZ (red. ot 13.07.2015) «O strahovanii vkladov fizicheskih lic v bankah Rossijskoj Federacii» // 29.12.2003, № 52 (chast" I), st. 5029.

2. Federal"nyj zakon ot 01.12.2007 № 317-FZ (red. ot 31.12.2014) «O Gosudarstvennoj korporacii po atomnoj jenergii «Rosatom» // SZ RF 03.12.2007, № 49, st. 6078.

3. Federal"nyj zakon ot 23.11.2007 № 270-FZ (red. ot 28.11.2015) «O Gosudarstvennoj korporacii po sodejstviju razrabotke, proizvodstvu i jeksportu vysokotehnologichnoj promyshlennoj produkcii «Rosteh» // SZ RF 26.11.2007, № 48 (2 ch.), st. 5814.

4. Federal"nyj zakon ot 17.05.2007 № 82-FZ (red. ot 29.12.2015) «O banke razvitija» // SZ RF 28.05.2007, № 22, st. 2562.

5. Federal"nyj zakon ot 21.07.2007№ 185-FZ (red. ot 29.06.2015) «O Fonde sodejstvija reformirovaniju zhilishhno-kommunal"nogo hozjajstva» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3799.

6. Federal"nyj zakon ot 30.10.2007 № 238-FZ (red. ot 07.05.2013) «O Gosudarstvennoj korporacii po stroitel"stvu olimpijskih ob#ektov i razvitiju goroda Sochi kak gornoklimaticheskogo kurorta» // SZ RF 20.07.2015, № 29 (chast" I), st. 4341.

7. Federal"nyj zakon ot 19.07.2007 № 139-FZ (red. ot 31.05.2010) «O Rossijskoj korporacii nanotehnologij» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3753.

8. Federal"nyj zakon ot 17.07.2009 № 145-FZ (red. ot 14.12.2015) «O gosudarstvennoj kompanii «Rossijskie avtomobil"nye dorogi» i o vnesenii izmenenij v otdel"nye zakonodatel"nye akty Rossijskoj Federacii» // SZ RF 20.07.2009, № 29, st. 3582.

9. Federal"nyj zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 09.03.2016) «O nekommercheskih organizacijah» // SZ RF, 15.01.1996, № 3, st. 145.

10. Federal"nyj zakon ot 24.07.2008 № 161-FZ (red. ot 29.12.2015) «O sodejstvii razvitiju zhilishhnogo stroitel"stva» // «Sobranie zakonodatel"stva RF» 28.07.2008, № 30 (ch. 2), st. 3617.

11. Rasporjazhenie Pravitel"stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 08.08.2009) «O Koncepcii dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvi-tija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» (vmeste s «Koncepciej dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda») // SZ RF 24.11.2008, № 47, st. 5489.

1 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.

31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.

4 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.

7 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8 СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341

9 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.

10 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

11 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г №1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, наделенными значительными имущественными правомочиями. Публичный статус государственных корпораций обусловлен их особыми отношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами. Важнейшей правовой предпосылкой создания государственной корпорации является осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных, услуг в сфере перевозочной деятельности), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Содержание приоритетной общегосударственной деятельности, в целях осуществления которой создается государственная корпорация, определяется федеральным законом. Особый статус корпораций предопределен се правовым положением: из всех форм некоммерческих организаций только государственные корпорации и автономные учреждения создаются государством – Российской Федерацией. Республики в составе России, наряду с Российской Федерацией, также имеющие государственно-правовой статус, не вправе создавать государственные корпорации .

В сфере правовой регламентации статус корпораций устанавливается федеральными законами, однако необходимо учитывать следующие особенности статуса таких законов.

Статутные федеральные законы определяют компетенцию и организационно-правовые формы деятельности корпораций . Применительно к каждой из них принимается статутный федеральный закон, устанавливающий ее функции и полномочия, виды правоотношений с органами исполнительной власти, имущественное положение корпорации. Статутный федеральный закон всегда доминирует в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций: при возникновении коллизий его предписаний с предписаниями иных федеральных законов применению подлежит статутный федеральный закон, которым устанавливается, когда и в каких случаях могут быть применены иные федеральные законы .

В случаях, установленных статутным федеральным законом, организационные формы деятельности государственной корпорации могут быть определены специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным федеральным законом. Специальными федеральными законами могут быть установлены, в частности, порядок использования имущества государственной корпорации при ее реорганизации или ликвидации, сроки проведения этих организационных мероприятий .

Ординарные федеральные законы определяют основы публичного статуса государственной корпорации в целом как одной из форм некоммерческих организаций, при этом не регламентируются отдельные элементы ее статуса. Например, наименование органов управления корпорации и их компетенция могут быть установлены только статутным федеральным законом. Сфера применения ординарных федеральных законов ограничена отдельными предписаниями (так, основы публичного статуса государственных корпораций определяются правилами ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Ординарные федеральные законы применяются в сферах, установленных статутными федеральными законами. Например, ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О Банке развития" предусмотрено, что государственная регистрация Банка развития как особой разновидности государственной корпорации регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Таким образом, применительно к указанной государственной корпорации предусмотрена возможность использования предписаний ординарного федерального закона.

К подзаконным актам, регламентирующим деятельность государственных корпораций, относятся в основном постановления Правительства РФ . Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти применяются только в случаях, специально предусмотренных рассматриваемыми федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Далее также – корпорации.
В отличие от государственных корпораций автономные учреждения могут быть созданы не только Российской Федерацией, но и иными публичными субъектами – субъектом РФ или муниципальным образованием (см. ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждения").
По смыслу ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" федеральные законы не только предусматривают создание соответствующей государственной корпорации, но и устанавливают ее функции, полномочия и иные составляющие публичного статуса. В частности, такими законами определяется имущественное положение корпораций (см. п. 2 ст. 7.1 указанного Федерального закона).
Применительно к государственной корпорации "Банк развития" статутным Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ устанавливаются предписания Федерального закона "О некоммерческих организациях", не подлежащие применению. Так, согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О Банке развития" к процедуре ликвидации этой государственной корпорации не применяются правила, предусмотренные федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве). Применение к Банку развития федерального законодательства о банках и банковской деятельности возможно только в случаях, установленных в ч. 2 и 3 ст. 4 Федерального закона "О Банке развития".
См. ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О Банке развития".
О сфере применения подзаконных актов см., например, ч. 2 и 4 ст. 6, ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О Банке развития". В данном случае регламентация деятельности государственной корпорации указами Президента РФ возможна только применительно к ч. 2 ст. 15 указанного Федерального закона.

Правовое положение госкорпораций в РФ

Болотин С.С.

Тюменский государственный университет

научный руководитель: Тордия И.В.

Г осударственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Конкретизация целей создания и функций деятельности осуществляется федеральным законом, в соответствии с которым создается конкретное юридическое лицо в организационно-правовой форме государственной корпорации.

Исходя из положений закона, госкорпорации обладают следующими признаками:

1. осутствие учредительных документов (вместо них принимаются ФЗ)

2. особые способы формирования имущества (имущественный взнос, доход от деятельности, субсидии из федерального бюджета, средства резервных фондов корпорации, добровольные имущественные отчисления) и то, что имущество государства переходит в собственность корпорации

3. реорганизация и ликвидация осуществляется в соответствии с ФЗ, которым корпорация была создана

4. отсутствие обязанности представлять в гос органы документы, содержащие отчет о своей деятельности.

На данный момент в РФ существует 6 госкорпораций:

1. Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) ;

2. Агентство по страхованию вкладов ;

3. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства ;

4. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции (Ростехнологии) ;

5. Государственная корпорация по атомной энергии (Росатом) ;

6. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) .

Хотелось бы остановиться на отдельных проблемах, связанных с деятельностью госкорпораций.

Во-первых, в изъятие из общих правил госкорпорации наделены правом осуществлять деятельность, требующую прохождения лицензирования, без лицензии - на основании закона. Например, Внешэкономбанк на основании Федеральных законов "О банке развития" и "О рынке ценных бумаг" имеет право осуществлять банковские операции, а также обладает специальной правоспособностью в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Во-вторых, особый интерес вызывает юридическая природа права собственности государственных корпораций на передаваемое ей учредителем имущество. С одной стороны, законом определяется, что имущество, переданное государством, является собственностью госкорпораций, с другой стороны, в период существования государственной корпорации право РФ на переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия. Следует также упомянуть, что при ликвидации организации имущество переходит обратно в собственность государства, и я думаю, ни для кого не секрет, что имущество, полученное после ликвидации будет значительно меньше переданного...

При характеристике отдельных госкорпораций можно выделить некоторые особенности их деятельности:

1. Агентство по страхованию вкладов фактически осуществляет деятельность страховой компании, которая является коммерческой.

2. Внешэкономбанк осуществляет не только банковскую деятельность, но и страховую. За деятельностью ВЭБ никто не осуществляет контроль; кроме этого, Банк наделен исключительными полномочиями по выпуску облигаций и иных ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ. В то же время такое право предоставлено лишь коммерческим организациям, да и то не всем. В добавок ко всему этому, ВЭБ обладает такими полномочиями, которые позволяют ему создавать конкуренцию в хозяйственном обороте. По итогам 2010 года ВЭБ получил 29 млрд. руб. прибыли. ВЭБ входит в тройку крупнейших российских банков! А ведь изначально планировалось, что госкорпорации будут связующим звеном между органами публичной власти и хозяйствующими субъектами, что никак не подразумевало составление конкуренции последним!

3. Олимпстрой в порядке, устанавливаемом ч. 1 ст. 12 вышеупомянутого ФЗ № 238-ФЗ, осуществляет за счет собственных средств финансирование мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством РФ в федеральную собственность объектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов (что противоречит правилам ГК РФ и других законодательных актов об изъятии земли для государственных нужд).

4. Росатом вообще наделен властными полномочиями госорганов - ему предоставлено право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, а также может признавать не действующими на территории РФ акты органов власти РФ и бывшего СССР. Помимо этого, данному юридическому лицу разрешено иметь собственные военизированные охранные подразделения. По существу, данная госкорпорация выступает в качестве органа государственной власти, а не частного юридического лица.

5. И единственной госкорпорацией, существование которой не противоречит законодательству РФ является фонд содействия реформированию ЖКХ.

Cледовательно, исходя из ранее упомянутого, можно сделать вывод, что госкорпорации, какие они есть сейчас, существенно противоречат законодательству. В доказательство этому можно привести следующее:

1. явное отличие госкорпораций от других видов некоммерческих организаций, которые по общему правилу должны обладать единой организационно-правовой формой;

2. подконтрольность госкорпораций государству в сфере функционирования исключительно в государственных целях;

3. отсутствие контроля в сфере управления и расходования средств, выделенных государством.

Таким образом, раз есть противоречие, значит нужно его устранить, ну а если его устранить не удастся, то тогда надо устранять корпорацию.

Так же следует отметить, что госкорпорации, по нашему мнению, являются одним из видов публичных юридических лиц, наряду с самим государством и его органами, а также Банком России, Счетной палатой и другими необходимыми структурами, регулирование которых невозможно восполнить только положениями о юридических лицах, содержащимися в ГК РФ. Публичная сущность госкорпораций заключается в достижении поставленных государством общественных интересов, а также в выполнении функций и наличии полномочий органов публичной власти.

Факт приравнивания статуса работника госкорпорации к статусу государственного гражданского служащего также свидетельствует именно о публичном статусе данного учреждения.

Следовательно, для того, чтобы избежать противоречия законодательству, в этом случае нужно признать госкорпорации юридическими лицами публичного права.

Список использованной литературы:

1. Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права;

2. Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" //СЗ РФ. -2007. - № 49. - Ст. 6078;

3. Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" //СЗ РФ. -2007. - № 48 (2ч.). - Ст. 5814;

4. Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ “О банке развития”//СЗ РФ. - 2007. - № 22. - Ст. 2562;

5. Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. -2007. - № 30. - Ст. 3799;

6. Федеральный закон от 23.12.2003г № 177-ФЗ “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”//СЗ РФ. -2003. -№ 52 (часть I). - Ст. 5029;

7. Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. – 2007. - № 45. - Ст. 5415.

Федотов П.В. Госкорпорации в России: вопросы управления имуществом. Журнал «Юрист», 2011, №13;